Die Flüchtlingskrise und die Menschenrechte

Die Flüchtlingskrise und die Menschenrecht

 

Es ist heute europäischer Standard, dass sich der Menschenrechtsschutz auf Ausländer, die sich auf dem Staatsgebiet aufhalten, insbesondere auf Asylsuchende, erstreckt. Auch die menschenrechtliche Verantwortlichkeit für extraterritoriale Akte ist selbst- verständlich. Asylsuchenden und Flüchtlingen werden dementsprechend Grundrechte zuerkannt, allerdings gewährleisten weder die  Europäische  Menschenrechtskonven- tion noch die Genfer Flüchtlingskonvention ein Recht auf Asyl, auf Einreise oder    auf Aufenthalt. Die menschenrechtlichen Anforderungen in der Auslegung durch die europäischen Gerichte haben letztlich auch zum Scheitern des Dublin-Regimes der EU über die Zuständigkeit in Asylverfahren geführt. Vor diesem Hintergrund gilt es, neue Perspektiven für die rechtsstaatliche Bewältigung der Migrationskrise zu entwi- ckeln.

 1.   Einleitung

Seit dem Ende des Kalten Krieges sind die Herausforderungen für den de- mokratischen Rechtsstaat in Europa einem grundlegenden Wandel un- terworfen. Die Staaten Mittel- und Westeuropas sind mit den Folgen von Bürgerkriegen und asymmetrischer Kriegsführung zwischen Staaten und nichtstaatlichen Kombattanten konfrontiert, dies allerdings nicht erst in den letzten Monaten. Die Balkankrise in den 1990er-Jahren und die Folgen der Auflösung staatlicher Strukturen im Nahen und Mittleren Osten sowie in Teilen Afrikas in den Folgejahren bis in die jüngste Vergangenheit waren  und sind seit Längerem Auslöser von Migrationsbewegungen kleineren oder größeren Ausmaßes.

Die Ursachen für diese Herausforderungen sind oft Tausende Kilome- ter vom Territorium der Staaten entfernt. Die betroffenen Staaten in Europa müssen aber kurzfristig auf sie reagieren, einerseits weil sich die Staatsgewalt hinausbegibt in die Welt rudimentärer oder inexistenter staatlicher Strukturen, andererseits weil Menschen in großer Zahl gleichzeitig das Staatsgebiet erreichen, die Staatsgrenze überschreiten und sich mit dem Erreichen des europäischen Grundrechtsraumes in den Verantwortungsbereich von Staaten begeben, für die – wenigstens auf dem Papier – hohe menschenrechtliche Standards gelten. Die Praxis kann mit diesem Anspruch gegenwärtig nicht mithalten, weil der Grund- und Menschenrechtsschutz, wie er in Verfassungen und Menschenrechtskatalogen verbrieft ist, von einer Normallage ausgeht, in der die grundrechtlich bestimmte Staat-Bürger-Beziehung nicht im Augen- blick entsteht, sondern Folge und Konsequenz einer längeren Entwicklung ist. Freilich haben Verfassungen und Menschenrechte die Beschränkung der Gewährleistung auf die Bürger, die auf dem Territorium ihres Staates leben, längst überwunden. Die Erstreckung des Menschenrechtsschutzes auf Ausländer, die sich auf dem Staatsgebiet aufhalten, insbesondere auf Asylsuchende, und die Verantwortlichkeit für extraterritoriale Akte sind heute selbstverständlich. Als Folge des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) verschwanden zwischen den meisten Staaten der Europäischen Union zwar nicht die Gren- zen. Allerdings wurden sie weniger wahrnehmbar, weil es an den Grenzübertrittsstellen keine Kontrollen mehr gab.

Auf diese Situation traf in den Jahren 2014 und 2015 das Scheitern   des Dublin-Regimes über die Zuständigkeit im Asylverfahren in der Folge der Rechtsprechung europäischer Gerichte.3 Durch nicht im juristischen Bereich gelegene Umstände verstärkten sich die Überschreitungen zunächst an den Außengrenzen, die vielfach im und am Mittelmeer liegen, dann Nicht(-mehr)-Grenzen im Inneren des Schengen-Raumes.  Die  Routine der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte im Umgang mit „Dublin-Fällen“ wurde durch massive Unzulänglichkeiten  in  der  Menschenrechtssituation im Süden und Osten des Kontinents  gestört.

Der Rechtsstaat geriet wegen der rasch ansteigenden Anzahl von Flüchtlingen und vor dem Hintergrund des Scheiterns des Dublin-Systems  in die Situation einer – wenigstens temporären – Herausforderung, ja auch Überforderung. Im Süden Europas waren die juristischen und sozialstaat- lichen Ressourcen für menschenrechtskonforme Behandlung einer großen Anzahl von Menschen auf der Flucht vor politischer Verfolgung oder wirt- schaftlicher Not nicht gegeben. In den östlichen Mitgliedsstaaten der Union ist die Bereitschaft zur Aufnahme dieser Menschen nach wie vor überschau- bar, und die Absicht der Asylsuchenden, dort Schutz zu suchen, ist praktisch nicht vorhanden. Die Staaten Mittel-, West- und Nordeuropas in der EU verfügen zwar über weitergehende Ressourcen für die Aufnahme einer grö- ßeren Anzahl von Migranten aus Drittstaaten. Auch deren rechts- und sozi- alstaatliches System ist auf große Mengen gleichzeitig ankommender Men-schen im Wege der Migration nicht eingerichtet.

 

 

 

 

  1. Migration und die Auswirkungen auf die Verantwortlichkeit der Staaten für Menschenrechtsverletzungen außerhalb Europas Österreich unterliegt wie die anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union völkerrechtlichen Verpflichtungen nach der Europäischen Men- schenrechtskonvention (EMRK) und europarechtlichen Bindungen nach Unionsrecht. Die europäischen Rechtsordnungen garantieren direkt oder indirekt ein rechtsstaatliches und sozialstaatliches Niveau, das in den Her- kunftsländern von Migranten noch nicht einmal im Ansatz gewährleistet wird. Dies begünstigt einerseits Migration jenseits von Fällen politischer Verfolgung, andererseits führt dies zu Schwierigkeiten in der Rechtsdurch- setzung, wenn jenseits der eigenen Staatsgrenze – sei es in anderen Mit- gliedsstaaten der Europäischen Union oder des Europarats, sei es in anderen Staaten – rechtsstaatliche und sozialstaatliche Standards nicht gewährleistet werden. Die Lage wird durch Regelungen über die Zuständigkeit in Asyl- verfahren (Dublin II und III) verschärft, die in ihrer Grundkonzeption an der Wirklichkeit gescheitert

Diese Entwicklungen führen dazu, dass die Kongruenz zwischen der Ausübung von Staatsgewalt und der Verantwortlichkeit des Staates einerseits und dem Territorium und seinen Grenzen andererseits abnimmt. Der Staat  ist nicht auf die Einhaltung der Menschenrechte auf seinem Territorium be- schränkt, sondern hat eine Garantenstellung auch bei Sachverhalten mit Aus- landsbezug. Der Staat kann und muss die verfassungsrechtlichen Strukturen und grund- und menschenrechtliche Garantien zwar zunächst nur für sein Territorium gewährleisten. Die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Mit- gliedsstaaten auf dem Gebiet der Menschenrechte, die auf das Verfassungsrecht einwirken, wurden aber im Gefolge der Rechtsprechung des Europäischen Ge- richtshofes für Menschenrechte (EGMR) in einigen wesentlichen Bereichen sukzessive ausgeweitet und der erforderliche Territorialbezug wurde gelockert.

Die Rechtsprechung des EGMR betont, dass die EMRK keinen An- spruch auf Aufenthalt oder politisches Asyl in einem Mitgliedsstaat gewähr- leistet. Die Rechtsprechung des EGMR leitet jedoch aus den Art 2 und 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) seit Jahrzehnten ab, dass Ausweisung oder Auslieferung für den Aufenthaltsstaat dann einer völ- kerrechtlichen Verpflichtung widersprechen, wenn  die  betreffende  Person im Staat, der Ziel ihrer Ausweisung oder Auslieferung ist, einer Strafe oder Behandlung ausgesetzt wird, die entweder die Schwelle zur unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung erreicht oder im Extremfall einer Tötung eine Verletzung des Rechts auf Leben bildet. Es wurde mit den Gewährleis- tungspflichten aus den Menschenrechten begründet, dass die Verantwortlich- keit des Staates vorverlagert wird und er Maßnahmen zur Abwendung der Realisierung einer Gefahr für die körperliche oder physische Integrität zu treffen hat, unabhängig davon, von wem die Gefährdung ausgeht: Es reicht hin, wenn die betroffene Person im Fall ihrer Abschiebung dem realen Ri- siko einer Misshandlung ausgesetzt ist.5 Verstärkt wird diese Rechtsprechung noch dadurch, dass im Einzelfall Verletzungen von Art 3 EMRK auch dann festgestellt werden, wenn der Zielstaat der Ausweisung selbst Mitgliedsstaat der EMRK ist und insoweit eine Verletzung bei vertragskonformen Verhal- ten durch den Zielstaat nicht in Betracht kommen dürfte.6 Aus der Sicht des Staates, der die aufenthaltsbeendende Maßnahme trifft, dürfte zumindest von keinem realen Risiko einer Konventionsverletzung ausgegangen werden.

Das Problem der Verantwortlichkeit von Staaten wird verschärft und verkompliziert durch den Umstand, dass der Staat auch Mitgliedsstaat der Europäischen Union ist. Auf diese Weise wird er für Rechtsakte verantwort- lich gemacht, die er als Einzelstaat nicht beeinflussen, oft gar nicht verhin- dern kann. Damit sind jene Probleme entstanden, die im Bosphorus-Urteil zutage getreten sind. Hier nahm der EGMR eine konventionsrechtliche Verantwortlichkeit des Mitgliedsstaates der Europäischen Union an, der in Umsetzung von Unionsrecht Sanktionsmaßnahmen im Zusammenhang   mit dem Kampf gegen den Terrorismus ergriffen hatte.7 Für den Augenblick ist diese Situation immer noch in Schwebe, wenngleich  dadurch  entschärft, dass der EGMR seine Kontrolldichte insoweit zurückgenommen  hat.

 

 

3.   Begriffliche Klärung: Flüchtling – Einwanderer –  Migrant

Im allgemeinen Sprachgebrauch werden die in Österreich ankommenden Personen als Flüchtlinge, als Einwanderer oder Zuwanderer oder als Migran- ten bezeichnet. Häufig ist mit der Wahl der Bezeichnung eine gewisse Ein- ordnung mitgedacht oder sie schwingt mit – Flüchtlinge bedürfen des Schut- zes, Einwanderer suchen in Österreich eine neue Möglichkeit, sich ein Leben aufzubauen usw. Für die juristische Betrachtung bedarf es einer begrifflichen Klärung. Der Begriff des Flüchtlings ist ein in der Genfer Flüchtlingskon- vention (GFK) verankerter Rechtsbegriff. Gemäß Art 1 A Nr 2 GFK sind Flüchtlinge solche Personen, die ihr Land aus einer begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, ihrer Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder ihrer politischen Überzeugung verlassen ha- ben und die den Schutz ihres Landes nicht in Anspruch nehmen können.9 Die Flüchtlingseigenschaft knüpft also an eine Verfolgung aus bestimmten Gründen an; nicht alle Menschen, die derzeit und in den letzten Monaten nach Europa und Österreich gekommen sind, erfüllen diese Voraussetzungen (insbesondere nicht Personen, die wegen Krieg oder Bürgerkrieg ihr Land verlassen haben).10 Nach der GFK haben Flüchtlinge sowie solche Personen Schutzansprüche, die aufgrund der Lage in ihrem Heimatstaat nicht dorthin abgeschoben werden können (sogenannte subsidiär Schutzberechtigte).   Ob eine Person als verfolgt gelten kann, wird in einem Anerkennungsverfahren festgestellt, das durch die Mitgliedsstaaten durchgeführt wird. Das Schutzsys- tem der GFK ist also auf Flüchtlinge ausgerichtet und auf diese beschränkt.

Für Gewährleistungen nach der EMRK ist der Status als Flüchtling    im Sinne der GFK ohne Bedeutung. Die EMRK enthält keine besonderen Gewährleistungen für Flüchtlinge. Hier wird allenfalls nach der Staatsangehörigkeit oder nach der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts differenziert.12 Spezifische Rechte für Flüchtlinge oder Migranten enthält die EMRK nicht.13 Entsprechendes gilt auch für originär innerstaatliche Grundrechte. Auch diese stellen nicht auf den Status einer Person als Flüchtling   ab.

Der Begriff des Migranten ist kein Rechtsbegriff. Er bezeichnet Menschen, die von ihrem Wohnsitz in  einem  Land  zu  einem  angestreb- ten neuen Wohnsitz in einem anderen Land wandern bzw. auf diesem Weg durch ein drittes Land ziehen. Sie geben  ihren  bisherigen Wohnsitz  auf, um einen neuen Wohnsitz in einem anderen Land zu begründen oder sie bleiben dauerhaft nicht-sesshaft.14 Wenn die so als Migranten zu qualifizie- renden Personen die entsprechenden Voraussetzungen der GFK erfüllen, können sie Flüchtlinge im rechtlichen Sinn sein. Auch die Einordnung von Personen als Einwanderer oder Zuwanderer ist keine rechtliche  Kategorie.

 

 

4.   Kein Recht auf Einreise nach der EMRK und nach der  GFK

Ein Recht auf Einreise und auf Aufenthalt nach Art 3 4. ZP (Zusatzproto- koll) EMRK besteht nur für die eigenen Staatsbürger eines Landes.15 Nicht- Staatsangehörigen ist ein solches Recht weder explizit garantiert, noch wird es aus anderen Garantien abgeleitet. Ein Recht von Nicht-Staatsangehörigen auf Einreise oder auf Aufenthalt in einem „Wunsch“-Staat gibt es nach der Menschenrechtskonvention nicht. Kein Mitgliedsstaat ist aus der EMRK ver- pflichtet, Flüchtlinge aufzunehmen oder Asyl zu gewährleisten. Ein Recht auf Asyl gewährt die EMRK nicht.16 Auch ein Recht auf Zuerkennung eines be- stimmten Aufenthaltsstatus folgt nicht aus der Konvention. Der EGMR be- tont im Kontext der Prüfung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen, wie Abschiebung oder Ausweisung, immer wieder,17 dass die Mitgliedsstaaten in der Gestaltung ihres jeweiligen Einreise- oder Aufenthaltsrechts frei sind.18 Das aus der Souveränität folgende, im Völkerrecht anerkannte Recht eines Staates, die Einreise eines Fremden auf sein Territorium zu untersagen, wird somit durch die Konvention jedenfalls nicht unmittelbar berührt.

Die Genfer Flüchtlingskonvention enthält im Kern drei Rechte: Das Refoulement-Verbot, wonach kein Betroffener in das Land, in dem ihm Verfolgung droht, zurückgewiesen werden darf, bevor nicht sein Flüchtlings- status geklärt ist (Art 33 GFK)19, das Verbot, einen Flüchtling wegen illegaler Einreise oder illegalen Aufenthalts zu bestrafen, wenn er sich umgehend bei den Behörden meldet (Art 31 Abs 1 GFK)20, sowie das spezifische Diskri- minierungsverbot (Art 3 GFK).21 Der Schutz der GFK setzt grundsätzlich einen Aufenthalt im Inland voraus. Ein Recht auf Einreise oder ein Recht  auf Asyl gewährt auch die GFK nicht.22 Allerdings wird diskutiert, ob es die Konvention verbietet, Flüchtlinge gewaltsam am Erreichen der Grenze zu hindern und ihnen so die Möglichkeit zu verwehren, einen Asylantrag zu stellen.23 Nach Sinn und Zweck der Konvention wird man auch das Non-re- foulement-Prinzip bereits für Abweisungen an der Grenze ansetzen können (d. h. Personen nicht dahin zurückschicken, wo  ihnen Verfolgung   droht).

Ein Einreiserecht folgt aus diesen Überlegungen jedoch nicht, ein Aufent- haltsrecht schon gar nicht. Der Schutz nach der GFK beginnt erst, wenn der betreffende Flüchtling einen Staat erreicht hat. Insofern decken sich die zwei völkerrechtlichen Vertragswerke EMRK und GFK.

In jüngerer Zeit hat der EGMR allerdings aus dem in Art 4 4 ZPEMRK gewährleisteten Verbot der Kollektivausweisung grundlegende Anforderungen an das individuelle Ausweisungsverfahren für Personen, die auf welchem Weg auch immer das Staatsgebiet eines Mitgliedsstaats der Konvention erreicht haben, abgeleitet und so einen gewissen verfahrens- rechtlichen Schutz angenommen. Um zu verhindern, dass eine  Rückstel- lung an einen  anderen  Staat  als  konventionswidrige  Kollektivausweisung zu bewerten ist, verlangt die Rechtsprechung mindestens eine Identitäts- feststellung und eine Information des Betroffenen in einer ihm verständli- chen Sprache.25 Der EGMR betont, dass auch in Situationen, in denen Mit- gliedsstaaten mit einem großen Zustrom von Flüchtlingen und Asylwerbern konfrontiert sind, bei aufenthaltsbeendenden Maßnahmen nicht auf eine Einzelfallprüfung verzichtet werden kann.26 Auch in Bezug auf diese Recht- sprechung gilt jedoch, dass zum einen die betroffene Person das Hoheitsge- biet eines Mitgliedsstaats erreicht haben muss, um Konventionsrechte gel- tend zu machen. Zum anderen kann ein Recht auf Aufenthalt auch aus dem Verbot der Kollektivausweisung nicht abgeleitet werden, sondern es können lediglich gewisse verfahrensrechtliche Mindeststandards für die Beendigung des Aufenthalts im Mitgliedsstaat abgeleitet  werden.

 

 

5.   Das Gebot der menschenwürdigen Behandlung von eingereisten Flüchtlingen und Einwanderern

Personen, die auf das Staatsgebiet eines Mitgliedsstaats gelangt sind, unter- stehen der Jurisdiktion dieses Staates (Art 1 EMRK) und genießen daher    die in der EMRK gewährleisteten Rechte. Dabei ist es unerheblich, ob    die Einreise rechtmäßig oder rechtswidrig erfolgt ist. Die Grundrechtsbindung des Aufnahmestaates hat Konsequenzen für  die  Betreuung  der  Migran-  ten. Zwar betont der EGMR, dass Art 3 EMRK die Mitgliedsstaaten zur Konvention nicht verpflichtet, jeder Person ein Heim („home“) zu geben; eine allgemeine Verpflichtung, Flüchtlinge finanziell zu unterstützen und ihnen auf diese Weise einen gewissen Mindestlebensstandard zu  ermögli- chen, folge nicht aus Art 3 EMRK.27 Allerdings folgert der EGMR aus dem Verbot der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung, dass Staaten Asylbewerber, die sich auf ihrem Staatsgebiet aufhalten, nicht schlicht ihrem Schicksal überlassen dürfen, wenn bekannt ist, dass diese obdachlos sind,  keine Möglichkeit haben, ihre grundlegenden Bedürfnisse  nach  Nahrung und Hygiene zu stillen, und ion einem Zustand dauerhafter rechtlicher Unsicherheit leben.28 Die Rechtsprechung bietet  allerdings  keine  Grund- lage für die Annahme eines Leistungsanspruchs eines Asylwerbers gegen den Aufnahmestaat.29

 

 

6.   Ansprüche eingereister Flüchtlinge aus dem Menschenrecht auf Privat- und Familienleben

Aus dem in Art 8 EMRK gewährleisteten Grundrecht auf Schutz des Pri- vat- und Familienlebens wird man für den Umgang mit Flüchtlingen und Zuwanderern zudem ableiten können, dass Kinder grundsätzlich  nicht  durch staatliche Anordnungen von ihren Eltern  getrennt  werden  dürfen. Das kann insbesondere bei der verpflichtenden Unterbringung in Aufnahmeeinrichtungen und bei der Verteilung innerhalb des Aufnahmestaates, gegebenenfalls auch auf andere Staaten relevant sein. Straßburger Recht- sprechung zu dieser konkreten Fragestellung besteht, soweit ersichtlich, (noch) nicht. Unbegleitete minderjährige Flüchtlinge sind im Licht der Rechtsprechung  als  besonders  schutzbedürftige  Personen  („especially vulnerable persons“) anzusehen. Man wird hier aus Art 8 EMRK gewisse Ge- währleistungspflichten des Staates ableiten können, die etwa eine gewisse staatliche Betreuung der Minderjährigen sicherstellt. Allerdings lässt sich insofern noch keine unmittelbar einschlägige Rechtsprechung des EGMR feststellen.

Ein Recht auf Familiennachzug lässt sich aus Art 8 EMRK allerdings nicht ableiten. Der EGMR erkennt an, dass es Sache der Mitgliedsstaaten   ist, die Einreise und den Aufenthalt von Fremden in das eigene Staatsge-   biet zu kontrollieren und zu regeln.30  Insofern steht den Mitgliedsstaaten     ein weiter Gestaltungsspielraum zu.31 Der Gerichtshof hat bislang nur aus- nahmsweise ein Recht auf Einreise für einzelne Familienmitglieder ange- nommen, um das Zusammenleben der Familie gerade im betroffenen Mit- gliedsstaat zu ermöglichen. Konkret ging es um die Einreise eines Kindes,   das zunächst im Herkunftsland verblieben war, zu seiner Familie in die Nie- derlande. Das Familienleben konnte in diesem Einzelfall nur in den Nie- derlanden verwirklicht werden, da weitere bereits in den Niederlanden geborene Kinder dort integriert waren.32 Im Regelfall gewährleistet Art 8 EMRK kein Recht darauf, den Ort für die Verwirklichung des familiären Zusammenlebens auszuwählen.

  1. Perspektiven und künftige Fragen des Menschenrechtsschutzes Die rechtsstaatliche Bewältigung der Migrationskrise ist prekär. Eine große Anzahl von Personen hat mit dem Erreichen des Staatsgebietes von der ersten Minute an und ohne Wenn und Aber Anspruch auf eine menschen- rechtskonforme Behandlung; das Verbot menschenunwürdiger Behandlung in Art 3 EMRK kennt keinen Vorbehalt. Die einzelnen Staaten sind aber    in einem gewissen Nordwest-Südost-Gefälle vielfach nicht darauf einge- richtet, nicht in der Lage oder möglicherweise auch gar nicht gewillt, die Menschenrechtsgarantien auf Punkt und Beistrich zu erfüllen. Auch dort,   wo  sie es eine begrenzte Zeit lang könnten, werden sie es nicht nachhal-    tig tun können. Soweit ersichtlich ist, hat kein Mitgliedsstaat des SDÜ eine Rechtslage, die faktisch effektiv eine Unterscheidung zwischen Einwanderern, Asylbewerbern und Menschen mit  vorübergehendem  internationa-  len Schutz trifft. Auch der politische Diskurs enthält diese Differenzierung nicht. Sie wäre aber längst nötig.

Ein nicht einfach zu beseitigendes weiteres Grundproblem besteht in der Asymmetrie der Ermittlungsmöglichkeiten des Staates und  vorhandener Faktenbasis in Asylverfahren. Behörden und Verwaltungs- wie Verfas- sungsgerichte haben es mit Sprachproblemen zu tun, aber auch mit großen Schwierigkeiten bei der Ermittlung von Sachverhalten, die sich in Tausenden Kilometern Entfernung zugetragen haben. Der  Rückgriff  auf  mehr oder weniger aktuelle und umfassende Länderberichte von internationalen Organisationen und NGOs ist neben den Angaben des Asylbewerbers häu-  fig – faute de mieux – das (Beweis-)Mittel der Wahl. Wenn diese nicht über Dokumente zum Nachweis ihrer Identität und Herkunft verfügen, so kann das an den Personen liegen und Teil  einer individuellen Migrationsstrate- gie sein, aber auch daran, dass bestimmte asiatische und afrikanische Staaten ihren Bürgern keine Dokumente ausstellen wollen oder gar nicht können. Die Asymmetrie erreicht ihren Höhepunkt, wenn diese Staaten ein Inter- esse haben, ihre Einwohner (oder bestimmte Teile) los zu werden.

Keiner dieser Gesichtspunkte ist völlig neu. Neu sind ihr Zusammen- treffen und die quantitative Komponente. Westeuropäische Staaten haben es seit den fünfziger Jahren stets geschafft, auch größere – mit Migrationsschü- ben verbundene – Krisen im Osten und Süden Europas rechtsstaatlich zu bewältigen. Ausmaß und Dauer der gegenwärtigen Migrationsbewegungen scheinen jene der historischen Anlässe für bisherige Erfahrungen zu über- treffen.

Worin bestehen die menschenrechtlichen Perspektiven? Der Staat hat zunächst in einer isoliert juristischen Betrachtung die Option, die Grenzen für (unkontrollierte) Einreise von Migranten zu  schließen. Dass  ein  Staat mit seinen Organen Kontrolle über sein Territorium ausübt und dies auch    in Bezug auf die Personen tut, die das Gebiet betreten und wieder verlassen wollen, ist nicht nur legitim, sondern auch Merkmal eines effektiven  Staates.

Daran ändert auch nichts, dass der Staat diese Funktion in einer supranatio- nalen Struktur in Kooperation mit anderen Staaten bezogen auf das größere Gebiet mehrerer Staaten tut. Hand in Hand mit der Ausübung staatlicher Gewalt geht die Bindung an die Grund- und  Menschenrechte.

Vor diesem Hintergrund liegt ein scheinbar einfacher Ausweg aus den schwierigen Herausforderungen im Rückzug des Staates auf sein Territo- rium und die Errichtung von physisch von Menschen nicht zu überwin- denden Grenzzäunen, wie es zunächst Ungarn im Herbst 2015 auf Teilen seiner Südgrenze vorgemacht hat. Wer das Territorium eines Staates nicht erreicht, löst keine Verantwortlichkeit aus, so die ebenso einfache wie we- nig differenzierte Grundposition. Ein Zaun soll das regelmäßige, rechtswid- rige Eindringen von Flüchtlingen jenseits der Grenzkontrollstellen verhin- dern.

Diesen Weg mögen  einzelne  kleinere  Staaten  an  der  Peripherie der Union gehen  können; von  besonderer  europäischer  Solidarität  zeugt er nicht. Verfassungs- und europarechtliche, vor allem aber  auch  politi-  sche Gründe sprechen dagegen. Die Tatbestände der Notstandsklauseln in völkerrechtlichen Menschenrechtsverträgen (z. B. Art. 15 EMRK) sind bei Weitem nicht erfüllt.

Es erschiene lohnend und zielführend, ausgehend von bestehenden Ansätzen weiter zu denken. So sieht die Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehen- den Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen bestimmte Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastun- gen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Auf- nahme verbunden sind, auf die Mitgliedsstaaten vor. Hierbei ist hervorzu- heben, dass die Funktionsfähigkeit des Asylsystems insgesamt noch Ziel der Richtlinie war (Art 2 Buchstabe a).

Die Frage, die sich im Zusammenhang mit der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte wie des EGMR – und im  Rahmen  der  Durchfüh- rung des Unionsrechts auch des EuGH – stellt, ist, in welcher Form sie ihre Rechtsprechung zur Verantwortlichkeit für die Wahrung der Menschen- rechte im Zusammenhang mit aufenthaltsbeendenden Maßnahmen und in ihrer Allgemeinheit fortführen und welche Bedeutung die Bindung an Eu- ropa- und Völkerrecht für die Verantwortlichkeit des einzelnen Mitgliedsstaates bei der Kontrolle der Erfüllung der Garantien hat. Eine quantitative Überforderung des Asylsystems durch asylfremde Verfahren bzw. zahlreiche Sachverhalte ohne Asylgrund kann dazu führen, dass dieses seine ureigene Aufgabe nicht mehr erfüllen kann, mit der weiteren Konsequenz, dass Ver- letzungen nicht nur des Art 3 EMRK, sondern auch der Genfer Flücht- lingskonvention drohen. Die Aufnahme einer größeren Zahl von Menschen ohne Asylgrund wiederum wirft die viel fundamentalere Frage nach der Gleichmäßigkeit der Vollziehung der Gesetze auf. Und damit ist wieder der Rechtsstaat in seinem Kern berührt.

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