Deckelung für die Bedarfs­orientierte Mindestsicherung?

 

Deckelung für die Bedarfs­ orientierte Mindestsicherung?

 Der Beitrag befasst sich mit rechtlichen Zulässigkeitsschranken einer Deckelung von Leistungen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung (BMS). Im Ergebnis erscheint eine Deckelung des Bedarfs unabhängig von der Größe der Bedarfsgemeinschaft unzulässig, eine Deckelung der Geldleistung jedoch zulässig und ausreichend, um Arbeitsanreiz zu gewährleisten.

1.  Einleitung

Eines der umstrittensten politischen Themen des Jahres 2016 war die Frage der Zulässigkeit einer betragsmäßigen Begrenzung („Deckelung“) für die Bedarfsorientierte Mindestsicherung (BMS). Abseits der bekannten politi- schen Trennlinien stellte sich die Frage, ob es verfassungsrechtlich zulässig  sei, für die bedarfsorientierte Mindestsicherung eine Deckelung zu nor- mieren. Von Gegnern wie Befürwortern der Deckelung wurden die ver- fassungsrechtlichen Aspekte zur Untermauerung des jeweiligen Standpunk- tes ins Treffen geführt; in einem Gutachten für die nö. Landesregierung, auf dem der vorliegende Beitrag beruht, hat der Verfasser eine differenzierende Lösung entwickelt. Diese Prüfung erfolgte unabhängig von der geltenden Vereinbarung gem. Art 15a B-VG zur BMS1, weil geplant war, diese gege- benenfalls neu zu gestalten. Diese Vereinbarung liegt daher den folgenden Ausführungen nicht als Maß für die Rechtskonformität einer Deckelung zugrunde.

2.   Verfassungsrechtliche Aspekte

Kompetenzregelungen

In kompetenzrechtlicher Hinsicht ist davon auszugehen,  dass  die  Rege- lung von Bestimmungen über die Mindestsicherung gem. Art 12 Abs 1 Z    1 B-VG „Armenwesen“ Bundessache hinsichtlich der Gesetzgebung über   die Grundsätze, Landessache hinsichtlich der Erlassung von Ausführungs- gesetzen und der Vollziehung ist. Außerhalb dieses Kompetenztatbestandes können sowohl der Bund auf Basis von anderen Kompetenzen2 als auch die Länder auf Basis der Kompetenz gem. Art 15 Abs 1 B-VG Regelungen er- lassen. Die heutige Regelung über die Mindestsicherung ist Ergebnis eines jahrzehntelangen Ringens um eine Koordinierung dieser Kompetenzen, die schlussendlich durch Abschluss des Gliedstaatsvertrags  erfolgte.

Nach unstrittiger allgemeiner Auffassung zur Auslegung der Kompe- tenzartikel vermitteln diese allerdings ausschließlich eine Ermächtigung zur Gesetzgebung, verpflichten jedoch die gesetzgebenden Organe nicht zu ei- nem konkreten Handeln.

Grundrechte, europarechtliche und völkerrechtliche Verpflichtungen

Wie weit Aspekte  der  Existenzsicherung grundrechtlich abgesichert sind,  ist politisch kontrovers, dies allerdings nur, wenn man ein weites Grund- rechtsverständnis vertritt, da ein explizit normiertes Grundrecht auf Exis- tenzsicherung der österreichischen Verfassungsordnung fremd ist. Dass es Anhaltspunkte für eine grundrechtliche Absicherung gibt, hat die Disserta- tion von Kirnbauer5 gezeigt. Sie hat sich, aufbauend auf den Erkenntnissen zahlreicher anderer Autoren, umfassend mit dieser Frage auseinandergesetzt, sie vertiefend analysiert und zahlreiche Kategorien existenzsichernder Re- gelungen unterschieden, die rechtlich verschiedene Intensitäten der Durch- setzbarkeit besitzen. Allerdings hat die Untersuchung Kirnbauers auch ge- zeigt, dass weder aus den in  der  österreichischen Bundesverfassung  noch den internationalen Verpflichtungen, denen die Republik Österreich un- terliegt, unmittelbar ein subjektiv einklagbares Recht auf existenzsichernde Maßnahmen entnommen werden kann. Auch der Gleichheitssatz ist keine taugliche Grundlage, da „ein Gebot zur Herstellung tatsächlicher Chancen- gleichheit bzw annähernder sozialer faktischer Gleichheit (…) nicht ent- nommen werden (kann). Der alleinige Bezug auf den Gleichheitssatz er- möglicht keine Ableitung eines Rechts auf Existenzsicherung“.6

Einen Anhaltspunkt für einen Anspruch auf Existenzsicherung hat Kirnbauer im Zusammenspiel des Verbots menschenunwürdiger Behandlung bzw. des Rechts auf Leben sowie des Schutzes des Eigentums nach den Be- stimmungen der Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und der Grundrechtscharta der Europäischen Union (GRC) gesehen, wenngleich sie konzedierte, dass diese „nur in prekären Ausnahmefällen“ greifen, sodass „aus den Rechten der EMRK (…) kein genereller völkerrechtlicher Anspruch auf soziale Sicherheit abgeleitet werden“ (kann).7 Dieser Umstand wurde auch allenthalben zum Teil mit heftigen Worten kritisiert.

Kirnbauer selbst vertritt den Standpunkt, dass „aus einer Zusammen- schau der Schutzbereiche des Rechts auf Leben des Art 2 EMRK sowie des Verbots der Folter oder der unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung des Art 3 EMRK sowie der Gewährleistung des Schutzes der körperlichen und geistigen Unversehrtheit des Art 8 EMRK (…) grundsätz- lich ein Mindestschutzniveau abgeleitet werden“ könne, „das jedem Men- schen ein Mindestmaß an materieller Teilhabe am Wohlstand der Gesellschaft zur Aufrechterhaltung einer menschenwürdigen Existenz zum Schutz des Lebens und der Gesundheit einräumt“. Ihre Ausführungen gipfeln in einem Plädoyer: „Eine verfassungsgerichtliche Verankerung einer sozialen Existenz- sicherung durch den Verfassungsgerichtshof (VfGH), die potenziell lebens- bedrohliche, menschenunwürdige und erniedrigende Lebensumstände zu verhindern sucht und darüber hinaus auf ein bereits bestehendes einfachge- setzliches soziales Netz zurückgreifen kann, wäre aus der Zusammenschau die- ser drei Bestimmungen demnach geboten und würde in Anbetracht der stän- dig wachsenden Armut in Österreich ein bedeutendes Zeichen für das Streben nach menschenwürdiger Existenz für die Gesamtbevölkerung setzen.“

Dass auch das Bundeskanzleramt/Verfassungsdienst (BKA-VD) fest- hält, dass ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht  auf  Sozialhilfe  nicht besteht,8 bestätigt dieses Bild ebenso wie der Umstand, dass aus der Mitschrift des Gesprächs im Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz (BMASK) vom 25. 4. 2016 hervorgeht, dass auch Prof. Pfeil die Auffassung vertritt, dass es in Österreich „keine verfassungsrechtli- che Verpflichtung für Leistung wie BMS“  gibt.

 

3.   Auswertung

Grundsätzliche Gestaltungsfreiheit

Wertet man diese Darlegungen aus, zeigt sich, dass ein subjektiver Anspruch auf existenzsichernde Maßnahmen in Österreich – wenn überhaupt – nur   an einer Schwelle argumentiert werden kann, die die physische Existenz be- droht. Dieser Umstand ist so allgemein anerkannt, dass er – was unschwer nachvollziehbar ist – von Kritikern so sehr als Ärgernis empfunden wird,    das zum Teil mit drastischen Worten beschrieben wird.9 Gleichwohl ist zu konzedieren, dass Österreich auf gesetzlicher Ebene ein tragfähiges System existenzsichernder Maßnahmen in Sozialversicherung und Sozialhilfe  hat.

Insgesamt aber zeigt sich daher, dass die gesetzgebenden Körperschaf- ten (entweder Landesgesetzgebung oder Bundes-Grundsatzgesetzgebung und Landes-Ausführungsgesetzgebung) in der Ausgestaltung von Regelun- gen zur Sicherung des Mindestbedarfs grundsätzlich frei, wenngleich an die aus den Grundrechten allgemein erfließenden Gestaltungsschranken gebun- den sind. Im hier interessierenden Zusammenhang sind insbesondere der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz und das eigentumsrechtliche Diskrimi- nierungsverbot gem. Art 14 EMRK iVm Art 1 1. ZP EMRK relevant.

Gestaltungsschranken

Wie bereits das BKA-VD aufgezeigt hat, hat der VfGH unter diesem Blickwinkel judiziert, dass eine plötzliche Kürzung der Mindestsicherung in erheblichem Ausmaß dem Gleichheitssatz widerspricht.10 Dies ist in un- gebrochener Linie mit wertungsmäßig vergleichbaren Erkenntnissen zu sehen und genauso konsequent erklärbar wie das Erkenntnis des VfGH zur Kürzung der Kärntner Mindestsicherung, weil die aufgehobene Verord- nung gesetzwidrig war;11 dass eine betragsmäßige Begrenzung einer Min- destsicherung grundsätzlich unzulässig ist, kann daraus nicht abgeleitet werden.

Soweit ein Gesetz allerdings die Zielsetzung der Mindestsicherung verfolgt, hat das BKA-VD gefolgert, dass die Leistungen eine solche Höhe haben müssen, die für den betroffenen Personenkreis diesen Zweck erfüllt. Dabei sei eine individuelle Betrachtungsweise aller betroffenen Personen anzustellen, und zwar auch dann, wenn – was grundsätzlich zulässig sei –  eine Pauschalsumme für eine aus mehreren Personen bestehende Haushalts- gemeinschaft vorgesehen sei, wobei hinsichtlich der persönlichen Bedürf- tigkeit ihre Zugehörigkeit zu einer Haushaltsgemeinschaft berücksichtigt werden könne.

Dies bedeutet, dass nach Auffassung des BKA-VD eine pauschale Leistung zur Mindestsicherung für eine aus mehreren Personen bestehende Haushaltsgemeinschaft zulässig ist, selbst wenn keine Berücksichtigung der persönlichen Bedürftigkeit vorgesehen ist, wenngleich eine solche Berück- sichtigung möglich sei.

Anderslautende Aussagen

In den letzten Wochen sind mehrfach in Medien und in einer Stellung- nahme von Pfeil zur geplanten Neuregelung der BMS in Oberösterreich Auffassungen publik geworden, dass eine betragsmäßige Begrenzung rechts- widrig sei. Auch aus der erwähnten Stellungnahme des BKA-VD wurde mehrfach zitiert, dass eine betragsmäßige Begrenzung der Mindestsicherung unzulässig sei.

Diese Aussagen erklären sich gänzlich daraus, dass sie zum einen vor dem Hintergrund der geltenden Vereinbarung gem Art 15a B-VG zur BMS und zum anderen zur Frage ergangen sind, ob eine betragsmäßige Begren- zung der BMS nur bei Personen zulässig sei, die als Asylberechtigte oder subsidiär Schutzberechtigte in Österreich leben. Das BKA-VD hat aus dem Umstand, dass die Vereinbarung nach Art 15a B-VG vorsieht, dass Leistun- gen der BMS für „alle Personen vorzusehen sind, die nicht in der Lage sind, näher bestimmte Bedarfsbereiche zu decken“, und dass die Vereinbarung gestaffelte Prozentsätze vorsieht, schlüssig  abgeleitet,  dass  eine  Deckelung zur Verletzung dieser Systematik führt. Argumente, die eine Verletzung von verfassungsrechtlichen Gestaltungsschranken belegen würden, können aus dieser Stellungnahme gegen eine betragsmäßige Begrenzung als solche je- doch nicht abgeleitet werden.

 

4.   Überlegungen zur Neugestaltung

Allgemeines

Transferleistung zur Bedarfsabdeckung

Rechtspolitisch ist davon auszugehen, dass eine allfällige Neugestaltung des Systems der Mindestsicherung mit Behutsamkeit als Weiterentwicklung des derzeitigen Systems der BMS erfolgen muss, um soziale Verwerfungen zu vermeiden, die drohen, wenn unbedacht vorgegangen wird.

Dabei ist davon auszugehen, dass das derzeit  geltende  System  der BMS seinerzeit auf Basis detaillierter Vorarbeiten etabliert wurde, die von  der Überlegung ausgegangen sind, die in einer reichen Gesellschaft  stei- gende Armut zu reduzieren.12 Ziele waren einerseits, a) bundesweit einheit- liche Mindeststandards und harmonisierte landesgesetzliche Regelungen in der Sozialhilfe zu schaffen, sowie b) die Armut zu bekämpfen. Insoweit ist die BMS ein „Bündel von Maßnahmen in den Bereichen der Sozialhilfe,   der Arbeitslosen-, der Kranken- und der Pensionsversicherung“.13

Besonderes Gewicht wurde bei der Einführung der BMS auf „die Reintegration von LeistungsempfängerInnen in den Arbeitsmarkt gelegt. Durch gezielte Weiterbildungsangebote und Fördermaßnahmen sollen die Vermittlungschancen der LeistungsbezieherInnen am Arbeitsmarkt we- sentlich verbessert und somit die Verweildauer in der Bedarfsorientierten Mindestsicherung verkürzt werden. Darüber hinaus wird die Kaufkraft be- stimmter Bevölkerungsgruppen durch die Anhebung der Höhe der bisheri- gen Leistungen der Sozialhilfe auf das Niveau der Mindeststandards der Be- darfsorientierten Mindestsicherung und den Ausbau der mindestsichernden Elemente  im Arbeitslosenversicherungsgesetz gestärkt“.14

Die BMS erfasst drei Bedarfsbereiche: Sicherung des Lebensunter- halts, des Wohnbedarfs und Schutz bei Krankheit, Schwangerschaft und Entbindung (Art 3 der Vereinbarung gem. Art 15a B-VG).

Als Leistungen wurden vorrangig Geldleistungen vorgesehen,  „die eine Deckung der Grundbedürfnisse ermöglichen sollen. Dies muss aber Hand in Hand mit anderen Maßnahmen gehen, weil das vorrangige Ziel nicht die Alimentierung der betreffenden Personen sein kann, sondern in deren weitest möglicher (Wieder-)Eingliederung in den Arbeitsmarkt beste- hen muss. Da es sich dabei zum Teil um relativ arbeitsmarktferne Menschen handelt, wird es mitunter einer sehr behutsamen, auf die individuelle Situ- ation Bedacht nehmenden Heranführung an den (nicht notwendigerweise ersten) Arbeitsmarkt bedürfen“.15

Hinter diesem Vorrang der Geldleistung steht ein sozialpolitisches Gestaltungskonzept, das die Bezieher befähigen soll, in „einer auf den Prin- zipien der Geldwirtschaft beruhenden Gesellschaft die Fähigkeit zur Selbst- hilfe wiederzuerlangen“, weil es „zur Wahrung der eigenen Menschen- würde notwendig (ist), frei über die Art und Weise der Bestreitung des Lebensunterhaltes entscheiden zu können. Das schließt im Einzelfall die Deckung der erforderlichen Mindeststandards durch Sachleistungen oder durch Kostenübernahmeregelungen nicht  aus“.16

Was die Höhe der Geldleistung  betrifft, verfolgt  das  geltende  Sys- tem in Art 10 der Art-15a-Vereinbarung einen haushaltsbezogenen Ansatz, der impliziert, dass sich in einer gemeinsamen Haushaltung typischerweise Synergien im Aufwand zur Bestreitung des  Lebensunterhalts  ergeben, die eine Reduktion der Mindestsicherung rechtfertigen können. Der Wohn- bedarf soll gem. Art 11 der Art 15a-Vereinbarung zusätzlich abgedeckt werden, wenn die angemessenen Wohnkosten das Ausmaß von 25 % des Mindeststandards gem. Art 10 Abs 2 und 3 der Art-15a-Vereinbarung über- steigen.

 

Positive Effekte und Probleme

Die derzeitige Ausgestaltung der  BMS  ist  von  Anfang  an  eher  Ergeb-  nis eines sozialpolitischen Kompromisses denn Ergebnis eines klaren sys- temischen  Konzepts. Kritisiert  wurde  insbesondere, dass  die  Situation der „Working Poor“ zu wenig berücksichtigt wird17 und dass im Bereich des Wohnbedarfs eher ein sozialpolitischer Rückschritt als ein Fortschritt ein- getreten sei.18  Kritisiert wurde auch, dass die Höhe der BMS – zumal sie  nur zwölf Mal ausbezahlt werde – zu gering sei, um effektive Armutsbe- kämpfung zu bewirken: Nicht zuletzt anhand des politischen Hickhacks um die Einführung zeige sich, dass Armutsbekämpfung oft nur ein Lippenbe- kenntnis sei.19

Dennoch bewirkte die Einführung der BMS wichtige und positive Ef- fekte. Eine sozialwissenschaftliche Studie, die etwa drei Jahre nach Einfüh- rung der BMS von Lechner, Reiter & Riesenfelder Sozialforschung OEG (L&R) durchgeführt wurde, sowie eine statistische Auswertung von Statis-  tik Austria aus 2014 zeigten bei einem nicht unerheblichen Anteil der Be- zieher von BMS eine durchschnittlich relativ kurze Bezugsdauer20 und eine fühlbare Reintegrationsrate in den Arbeitsmarkt. Obwohl dies indiziert, dass das Aktivierungsziel der BMS in vielen Fällen erreicht werden konnte,21 lag die Bezugsdauer österreichweit gesehen bei 64 % der Bezieher jedoch bei 7–12 Monaten.22 „Wien hatte zudem mit annähernd 50 % einen vergleichs- weise sehr hohen Anteil an Unterstützten, deren Bezugsdauer 20 und mehr Monate in den letzten zwei Jahren betrug (Personen: 49 %; Bedarfsgemein- schaften: 46 %). Ähnlich hoch war dieser Anteil in  Oberösterreich, wäh- rend er im Großteil der Bundesländer unter 30 % lag.“23 Nach Angaben des BMASK sind der größte Teil der Bezieher Personen, die die BMS zusätzlich zu Arbeitseinkommen oder Leistungen aus der Sozialversicherung   beziehen

 

(RichtsatzergänzerInnen, umgangssprachlich der deutschen Terminologie folgend als „Aufstocker“ bezeichnet), rund 25–30 % der BMS beziehenden Haushalte leben allerdings zur Gänze von dieser Leistung.24

Konstatiert wurden allerdings auch Probleme im Vollzug und Defizite hinsichtlich der Effekte:25

  • Im Rahmen der von L&R durchgeführten Stakeholder-Befragung wurde „vor allem die Notwendigkeit einer längerfristigen Begleitung für bestimmte Gruppen von BMS-BezieherInnen immer wieder the- Insbesondere für jene, die noch nie in den Arbeitsprozess integriert waren, sind bestehende Angebote meist nicht ausreichend.“
  • „Auch der Bedarf an Casemanagement wird immer wieder genannt, wenn es darum geht, Menschen Schritt für Schritt zu begleiten und Unterstützung anzubieten in Bezug auf Verlässlichkeit, um Termine einzuhalten “
  • „Vor allem bei Gruppen mit schwerwiegenderen Vermittlungshinder- nissen ist abzuklären, inwieweit diese Personen arbeitsfähig sind, wobei SozialarbeiterInnen im Bereich Clearing mitwirken (sollten).“
  • „Häufig angesprochen wurden Deutschkurse als Notwendigkeit für BMS-BezieherInnen mit Hier sei es vor allem nötig, zusätzliche Sprachkurse anzubieten, da die Wartezeiten teilweise drei Monate oder länger betragen würden.“
  • „Wohnungslosigkeit spielt vor allem in Landeshauptstädten eine Rolle. Speziell für Wien wurde als relativ neuer Trend beschrieben, dass auch Familien von Wohnungslosigkeit bedroht wären, wobei überdurch- schnittlich oft Personen mit Migrationshintergrund betroffen sind. Da- raus ergibt sich die Prävention von Delogierungen als sozialarbeiteri- sches “

Betragsmäßige Begrenzung?

Maßgeblichkeit des konzeptuellen Ansatzes

Die Ausführungen zur geltenden Rechtslage sowie zu den rechtlichen Gestaltungsschranken einer Mindestsicherung haben gezeigt,  dass

  • das derzeitige System davon geprägt ist, durch eine Geldleistung die Summe aller (in Prozenten des Ausgleichszulagenrichtsatzes der defi- nierten Bedarfe) für eine volljährige Bezugsperson und die mit ihr in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden anderen Volljährigen und Kinder abzudecken;
  • der Gesetzgeber nicht dazu verpflichtet ist, ein System der Mindestsi- cherung auf diese Weise auszugestalten, sondern es ihm freisteht, auch ein anderes in sich schlüssiges Konzept zu wählen.

 

Dabei scheint ein System der Mindestsicherung, das für eine Bedarfsge- meinschaft eine betragsmäßige Höchstgrenze unabhängig von der Zahl der in ihr lebenden Personen normiert, auf den ersten Blick unter Sachgesichts- punkten problematisch, weil die Bedarfslage zwar nach dem Gesetz der ab- nehmenden Grenzkosten relativ sinkt, jedoch absolut mit der Zahl der in einer Bedarfsgemeinschaft erfassten Personen  steigt.

Diese Sicht ist allerdings nur innerhalb des derzeitigen Systemverständ- nisses naheliegend, in dem der gedankliche Ansatzpunkt der BMS die Ab- deckung angenommener Bedarfe ist und die Summe aller angenommener Bedarfe die Bezugsgröße für die Höhe der Geldleistung ist. Ob die Mindest- sicherung der konkreten Lebenssituation entspricht, wird dabei allerdings aus- geblendet. Theoretisch kann es Situationen geben, in denen die Geldleistung zu gering ist (was nach dem derzeit geltenden System durch zusätzliche Leis- tungen ausgeglichen werden kann), oder sie ist in Anbetracht der subjektiven Prioritätensetzungen so hoch, dass sie zu politisch nicht sinnvollen Anreizen – insbesondere im Arbeitsverhalten führt, worauf noch einzugehen sein wird.

Wählt man einen anderen gedanklichen Ansatz für das Mindestsi- cherungssystem, ergeben sich andere konzeptuelle Aspekte und in weiterer Folge andere Gestaltungsmöglichkeiten. Ein alternativer Ansatz könnte bei- spielsweise darin liegen, durch die Transferleistung nicht die Summe aller objektiven Bedarfe der in einer Bedarfsgemeinschaft erfassten Personen ab- zudecken, sondern  die  Differenz  zwischen  dem  erzielten  bzw. erzielbaren

Erwerbseinkommen der volljährigen Bezugsperson(en) der Bedarfsgemein- schaft und einem für eine Mindestabsicherung als ausreichend zu definie- renden Erwerbseinkommen. Weitergehende Bedarfe wären durch andere Transferleistungen, nämlich durch Kinderbetreuungsgeld und Familienbei- hilfe sowie durch Sachleistungen  abzudecken.26

Dieser konzeptuelle Ansatzpunkt würde zwei funktionale Inkongru- enzen zwischen Erwerbseinkommen und Transfereinkommen im derzei- tigen Konzept bereinigen, die hinsichtlich der Bestimmung der Einkom- menshöhe und -verwendung einerseits sowie hinsichtlich des durch das Einkommen gewährten Autonomiegewinns andererseits  bestehen:

  • Hinsichtlich der Bestimmung der Einkommenshöhe und -verwendung ist evident, dass das Erwerbseinkommen zwar funktional in allen hier interessierenden Fällen der Abdeckung von Mindestbedarfen in einer Bedarfsgemeinschaft dient, obwohl es nach dem – wie auch immer de- finierten – Wert der Arbeitsleistung bestimmt wird, während das Trans- fereinkommen die Abdeckung des Mindestbedarfs unabhängig von der Höhe des Erwerbseinkommens gewährleistet.
  • Hinsichtlich des durch das Einkommen vermittelten Autonomiege- winns ist evident, dass sowohl durch das Erwerbseinkommen als auch das Transfereinkommen funktional ein Autonomiegewinn erzielt wird, was auch eine der Ursachen für die Entscheidung war, BMS grund- sätzlich als Geldleistung auszugestalten, dass jedoch durch Erwerbsein- kommen gleichzeitig die Autonomie eingeschränkt wird, weil zur Er- zielung des Erwerbseinkommens Zeit aufgewendet werden muss, die der sonst freien Verfügung entzogen

 

Differenzierungspotenzial

Dass ein Transfereinkommen, dessen Höhe sich aus dem das Ziel der indivi- duellen Existenzsicherung in Situationen, in denen eine Bedarfsgemeinschaft aus mehreren Personen besteht, zu einer erhöhten Gesamtleistung führen muss, ist zwingend; zum anderen darf jedoch nicht übersehen    werden, dass es für die Höhe des Arbeitseinkommens keine Rolle spielt, für wie viele Per- sonen das Arbeitseinkommen zur Bedarfsdeckung herangezogen wird. Aus dieser Diskrepanz entstehen in der subjektiven Erfahrung ebenso wie in der Wahrnehmung aus der Beobachtung unterschiedliche Verhaltensanreize.

Dabei ist es zwingend, dass das Spannungsverhältnis zwischen  der Höhe des Transfereinkommens und des Erwerbseinkommens nicht in jenen Situationen problematisch ist, in denen die BMS nur kurzfristig – gleichsam zur Überbrückung von biografischen Brüchen – bezogen wird, dass es je- doch sowohl finanziell als auch sozialpolitisch verschärft wird, wenn in Be- darfsgemeinschaften durch Kumulation von Mindestleistungen langfristig  eine Gesamteinkommenssituation erreicht wird, die durchschnittliche Erwerbseinkommen zum Teil deutlich übersteigt.

Vor allem bei Kumulation beider Gesichtspunkte, nämlich wenn die BMS längerfristig bezogen wird und aus der Kinderzahl eine Höhe resultiert, die deutlich über dem erzielbaren Arbeitseinkommen liegt, besteht die Gefahr, dass der Bezug von BMS einen negativen Anreiz zur Arbeitsaufnahme be- wirkt und damit eine entscheidende Zielsetzung der BMS, nämlich die Ar- beitsmarktaktivierung, konterkariert wird.

Damit zeigen sich für die Neugestaltung der BMS Differenzierungs- potenziale:

  • Wo der Bezug der BMS nicht mit Arbeitsmarktaktivierung zusammen- hängt, wie dies beispielsweise bei der Ausgleichszulage der Fall ist, ist eine betragsmäßige Begrenzung für eine Bedarfsgemeinschaft über das derzeitige Maß hinaus weder sinnvoll noch
  • Wo lediglich eine kurze Bezugsdauer vorliegt, kann ebenfalls mit der derzeitigen Regelung das Auslangen gefunden werden; dabei wären allerdings mehrfache Bezüge innerhalb zu definierender Perioden zu- sammenzuzählen.
  • Wo die Arbeitsmarktaktivierung gefährdet ist, könnte eine betragsmä- ßige Begrenzung eingeführt werden, um negative Anreize zur Arbeits- aufnahme zu reduzieren. Dies ist der Fall, wo die BMS längerfristig bezogen wird und das derzeitige System zu einem hohen Transferein- kommen führt.

Steht der Ansatz der pauschalierten Bedarfsabdeckung im Mittelpunkt des Systemverständnisses der BMS, besteht die Gefahr, dass

  • ein Transfereinkommen erzielt wird, dessen Höhe im Vergleich zu durchschnittlichen Erwerbseinkommen in der Öffentlichkeit nicht kommuniziert werden kann, und
  • der Anreiz, Erwerbseinkommen zu erzielen, sinkt, je größer die Zahl der in einer Bedarfsgemeinschaft erfassten Kinder

Geht man hingegen vom Ansatz aus, die Transferleistung als Surrogat von erzielbarem Erwerbseinkommen auszugestalten, und deckt man andere Be- darfe durch weitere Transferleistungen und Sachleistungen ab, besteht die Chance

  • dass das Transfereinkommen eine bestimmte Höhe – unabhängig von der Zahl der in der Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen – nicht überschreitet, und
  • die Arbeitsmarktaktivierung steigt, weil durch zusätzlich erzieltes Erwerbseinkommen erhöhte Freiheitsgewinne lukriert werden kön- nen.

 

Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass gegen eine Differen- zierung innerhalb der Bezieher von BMS keine verfassungsrechtlich stich- haltigen Bedenken bestehen. Nach einhelliger Auffassung in Literatur und Judikatur gebieten weder der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz noch europarechtliche Differenzierungsverbote eine formale Gleichbehandlung unterschiedlicher Lebenssachverhalte. Vielmehr ist eine Ungleichbehand- lung nicht nur erlaubt, sondern unter Umständen sogar geboten, wenn Le- benssachverhalte sich in wesentlichen Gesichtspunkten unterscheiden. Dass eine teilweise Verlagerung von Geld- auf Sachleistungen in Situationen, wo durch eine hohe Geldleistung und die lange Dauer der Gewährung eine Arbeitsaktivierung offensichtlich gefährdet ist, ist zweifellos als sachliche Rechtfertigung einer Differenzierung  tauglich.29

 

Zur Höhe einer betragsmäßigen  Begrenzung

Folgt man dem Ansatz, die Mindestsicherung als Surrogat für Erwerbsein- kommen auszugestalten, liegt es nahe, die Höhe einer betragsmäßigen Be- grenzung nicht am Mindestbedarf auszurichten, sondern an einem Wert, der sich an einer Erwerbseinkommensgröße  orientiert.

Dazu können verschiedene Anhaltspunkte gegeben  werden:

  • Sollte es erforderlich sein, kann diese Argumentation noch vertieft werden.
  • Setzt man am Medianeinkommen aller unselbstständig Erwerbstätigen an,30 das 2014 netto bei € 19.300 lag,31 würde sich bei einer 14-mali- gen Berücksichtigung eine Nettobegrenzung von € 1.357 bei 12-mali- ger Berücksichtigung eine Nettobegrenzung von € 1.583 ergeben.
  • Setzt man an politischen Forderungen an, nach denen ein Mindestlohn

€ 1.500,- brutto betragen soll, würde dies zu einer Nettobegrenzung von ca. € 1.200,- führen; bei einem Bruttolohn von € 1.700,- würde dies zu einer Nettobegrenzung von ca. € 1.300,- führen, wobei vor- läufig dahingestellt bleiben kann, ob diese Grenze 12 Mal oder 14 Mal gelten soll.

Weitere Aspekte

Wohnbedarf

Gesondert wäre aus Sicht des Verfassers der Wohnbedarf zu berücksichtigen, weil dieser im derzeitigen System der Mindestsicherung oft unzulänglich gewährleistet ist, soweit auf die Geldleistung abgestellt wird. Dabei ist nach Auffassung des Verfassers vor allem bei jener  Gruppe von  Langzeitbezie- hern mit einer großen Kinderzahl eine Abdeckung des konkreten Wohnbe- darfs durch eine Sachleistung gegenüber einer Geldleistung der Vorzug zu geben, wenn und soweit die Wahrscheinlichkeit hoch ist, dass dieser Bezie- herkreis bei der autonomen Bedarfsdeckung aus der Geldleistung faktische Probleme hat. Gerade bei Bedarfsgemeinschaften mit hoher Kinderzahl, in denen die BMS längerfristig bezogen wird, ist eine Abdeckung des Wohn- bedarfs sowie gegebenenfalls auch anderer Bedarfe durch Sachleistung emp- fehlenswert, weil nachgehende Sozialarbeit in solchen  Lebenssituationen  eher gewährleisten kann, dass öffentliche Hilfe konkret  greift.

 

Arbeitsmarktintegration

Bereits die L&R-Studie aus 2014 hat gezeigt, dass sowohl „seitens des AMS (Arbeitsmarktservice)  als  auch  der  Projektträger  die  Schaffung  eines längerfristigen zweiten oder dritten Arbeitsmarktes als unumgänglich gesehen (wird), soll die Integration eines nicht in den ersten Arbeitsmarkt vermit- telbaren Teils der BMS-BezieherInnen weiterhin Ziel sein. Die Schaffung von Nischen, neuen, niederschwelligen Beschäftigungsfeldern und/oder die Adaptierung der Sozialökonomischen Betriebe/Gemeinnützigen Beschäfti- gungsprojekte (SÖB/GBP)-Landschaft an die Bedürfnisse und Möglichkei- ten dieser Zielgruppe wird als zentral angesehen. Auch die öffentliche Hand sollte stärker als Arbeitgeberin für diese Zielgruppe fungieren“.

Dieses Problem ist seither durch die generelle Verschärfung der Ar- beitsmarktsituation einerseits und die Notwendigkeit der Integration Schutzsuchender über den Arbeitsmarkt deutlich gewachsen. Soweit einer- seits evident ist, dass die Integration in die Gesellschaft wesentlich die Ar- beitsmarktintegration voraussetzt und andererseits damit zu rechnen ist, dass aufgrund sprachlicher und kultureller Barrieren eine Integration Schutz- suchender in den ersten Arbeitsmarkt in vielen Fällen lange dauern kann, kommt der Forderung nach Schaffung zusätzlicher Beschäftigungspotenziale durch die öffentliche Hand eine immer größere Bedeutung  zu.

Dafür kommen nur jene Tätigkeitsfelder in Betracht,

  • in denen ein traditioneller Arbeitsmarkt nicht existiert und daher keine Verdrängungseffekte gegenüber marktwirtschaftlich tätigen Unterneh- men zu erwarten sind,
  • in denen die öffentliche Hand selbst als Arbeitgeber oder durch ihr zu hundert Prozent zurechenbare Privatrechtssubjekte auftritt,
  • in denen keine Abgeltung auf Basis der üblichen Marktkräfte existiert und daher eine nicht aus Produktivität und Wettbewerb resultierende, sondern eine an anderen Kriterien, etwa an den finanziellen Mög- lichkeiten des Dienstgebers oder an den Bedürfnissen der Arbeitenden orientierte Bezahlung möglich

 

Dass all dies möglich ist, wenn Staat und Sozialpartner kooperieren und jene Bereiche definieren, wo die Marktgegebenheiten passend sind, hat das Bei- spiel Zivildienst oder die 24-Stunden-Pflege nach dem Hausbetreuungsgesetz gezeigt: Hier handelt es sich um Tätigkeiten, die nach regulären Marktkräften praktisch nicht bezahlt werden (können), hier finden keine Verdrängungsef- fekte gegenüber marktwirtschaftlich tätigen Unternehmungen statt und   die Bezahlung folgt außerhalb des klassischen Konzepts sozialpartnerschaftlicher Lohnverhandlungen sowie wesentlich aus öffentlichen Geldern.

Unter diesem Blickwinkel  sollten  Maßnahmen  primär  in  jenem  Teil  des Arbeitsmarktes gesetzt werden, in dem das freie Spiel von Ange-  bot und Nachfrage nicht dazu führt, dass die Tätigkeiten auf Basis regulä-   rer Arbeitsverhältnisse verrichtet werden. Dieser „zweite Arbeitsmarkt“ ist insbesondere dort zu sehen, wo Dienstleistungen im Privatbereich oder im gemeinnützigen Sektor nachgefragt werden, jedoch die mit regulären Ar- beitsverhältnissen verbundenen Kosten so hoch sind, dass sie von den Nach- fragern nicht getragen werden können. Weiters sollten Maßnahmen re- gelmäßig daraufhin überprüft werden, ob sie in den sogenannten „ersten Arbeitsmarkt“ transferiert werden können, weil sich Nachfrage- und Finan- zierungspotenziale verändert haben.

In organisatorischer Hinsicht ist entweder eine Anstellung unmittel- bar durch die Gebietskörperschaften und die Gestaltung der Arbeitsbedin- gungen einschließlich der Löhne auf Basis der Dienstrechtskompetenzen in Betracht zu ziehen. Hier können insbesondere die Länder jeweils für sich genommen autonom agieren.Wie bisher kommt auch die Beschäftigung im Rahmen klassischer sozioökonomischer Betriebe nach Maßgabe von För- derungen durch das AMS in Betracht. Hier ist allerdings eine Zusammen- arbeit mit den Sozialpartnern und dem Bund im Rahmen der Zielverein- barungen für das AMS erforderlich, was einen längeren zeitlichen Vorlauf bewirken dürfte.

 

Erhöhter Finanzbedarf

Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass für die Mindestabsicherung in den kommenden Jahren angesichts steigender Arbeitslosenzahlen sowie der durch Schutzsuchende ausgelösten Mehrbedarfe in erheblichem Maß mehr Gelder zur Verfügung stehen müssen, wenn man das Sicherungsniveau nicht drastisch absenken möchte. Dies legt es aus der Sicht des Verfassers nahe, im Rahmen der aktuellen Verhandlungen über den Finanz- ausgleich und die Verlängerung der Vereinbarung gem Art 15a B-VG über die Mindestsicherung auch jenen Teil der BMS zu neu zu gestalten, der bei langfristiger Gewährung hoher Beträge negative Arbeitsmarktanreize be- wirkt.

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